Lo que sigue forma parte de una investigación y estudio realizadas durante 2004, para una materia de Daniel Azpiazu. No sólo ahora no tiene la misma vigencia de entonces, sino que, por otro lado, y esto no es menor, cambió mucho mi forma de pensar: desde entonces y gracias a la gestión de Néstor y Cristina Kirchner aprendí que la voluntad política puede, muchas veces, pesar mucho más que las estructuras.
Sin perjuicio de lo anterior, lo posteo completo como referencia permanente de un proceso de desguace del Estado, que cabe documentar y tener siempre presente.
Cómo influyó el proceso de privatizaciones de empresas de servicios públicos en el conjunto de la economía argentina
Agentes económicos y actores sociales: distintos aspectos centrales del proceso de privatizaciones de la Argentina durante los noventa.[1]
Contexto de las privatizaciones en la Argentina de los noventa
La reformulación del papel del Estado en tiempos de la administración del Dr. Menem durante los noventa, sus funciones y tamaño, para adecuarlo a los tiempos de penetración de ideas neoliberales, se presentó como una suerte de imperativo para los sectores dominantes, y tuvo como objetivos centrales: 1) resignar los resortes que le permitían al Estado nacional preservar espacios de autonomía frente a los poderes externos; 2) restringir su capacidad de enlazar intereses sociales; y 3) eliminar los mecanismos institucionales mediante los cuales los sectores populares puedan hacer valer sus demandas.[2]
Tal como sostienen THWAITES REY, CASTILLO y LOPEZ, “el proceso de privatizaciones, lejos de haber sido concebido para mejorar la prestación de los servicios públicos –como se proclamó para hacerlo políticamente viable-, ha sido una de las herramientas centrales usadas por el menemismo para disminuir el déficit fiscal y, aceptando las presiones de la banca internacional, pagar la deuda externa. Una de sus consecuencias principales ha sido una monumental concentración monopólica de la riqueza. El canje de activos públicos rentables -reales o potenciales- por papeles devaluados de la deuda externa ha producido, además, profundas alteraciones en las relaciones de poder social. Las adjudicaciones y concesiones nos permiten dibujar un mapa de transferencia de la propiedad pública a los grupos económicos que amasaron fortuna y poder durante la dictadura militar, asociados a la banca acreedora y a operadores extranjeros.”[3]
Durante este período, se profundizó la dicotomía entre servicios públicos estatales y privados a través de fundamentos “materiales e ideológicos”. Estos fundamentos hacían especial hincapié en la deslegitimación de la intervención estatal en la economía y en la producción de bienes y servicios. Efectivamente se puso en marcha un plan de desguace del Estado, permitiendo un equilibrio entre las fracciones más concentradas de la economía. Lo anterior fue posible en base, por un lado, a la difusión en la opinión pública del pensamiento único neoliberal gracias al papel jugado por los medios masivos de comunicación. Asimismo, por otro lado, fue central el consenso dado por la cúpula; consenso negociado a su vez a cambio de la exigencia, de estos poderosos agentes económicos, de que el Estado gobernado por el justicialismo se mostrara capaz de desregular y favorecer a las fracciones que centralizaban el capital y concentraban un mayor producto de la economía. Un contexto de inflación que ajustaba a las clases subalternas a diario y un creciente descontento social por el manejo de las cuestiones comunes por parte del Estado, son todos elementos que terminaron por generar un escenario propicio para la privatización de los servicios públicos.[4]
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| Menem, Dromi y María Julia. Vaya trío. |
Impactos sociales derivados de las privatizaciones: sus efectos sobre el mercado de trabajo y la distribución del ingreso. Formas del proceso y factores que lo explican.
Introducción: el impacto social de las privatizaciones. Formas que adoptó el mercado de trabajo.
El impacto de las privatizaciones en el mercado de trabajo debe separarse en dos grandes etapas. Antes y después del traspaso de las empresas de servicios públicos a manos privadas. En efecto, en primer lugar, y siguiendo el inteligente análisis de Azpiazu, hay que destacar lo “eficiente que resultó ser la intervención estatal” –tan denostada por los defensores del pensamiento neoliberal– en la preparación de estas empresas (“trabajo sucio” durante el período pre-privatización): saneamiento económico-financiero (el Estado consolidó la deudas y las absorbió antes de realizar las privatizaciones), racionalización de los planteles de trabajadores (despidos, política de “retiros voluntarios” y precarización de las condiciones laborales) y aumentos tarifarios que las hacían altamente rentables.[5]
El proceso de expulsión de mano de obra, en segundo lugar, persistió durante la prestación privada de los servicios. Así, hay que resaltar que las empresas públicas tomaban el empleo del 2,3% de la PEA, hacia 1989, mientras sólo explica el 0,1% de la PEA en 1998. Se puede diferenciar dentro de la etapa ya privatizada, una primera etapa (1990 a 1993) de ajuste estructural y una segunda etapa (1993 a 1998) de profundización del proceso.
Como antesala al contexto de legislación en falso existente en la Argentina de los noventa (especialmente en lo referido a regulación y control –desde el punto de vista de los trabajadores, usuarios y/ o consumidores– de las empresas de servicios públicos), es muy importante destacar que la Ley de Reforma del Estado [y emergencia administrativa), Nº 23.696 de 1989, señala en su art. 41 que “deberá tenerse en cuenta como criterios en el diseño de cada proyecto de privatización, evitar efectos negativos sobre el empleo y la pérdida de puestos de trabajo, en el marco de una función productiva estable y suficiente”, y agrega que “las organizaciones sindicales representativas del sector correspondiente, podrán convenir con los eventuales adquirentes y la Autoridad de Aplicación mecanismos apropiados” (énfasis propio). Sin lugar a dudas, los “mecanismos apropiados” que se convinieron, fueron muy convenientes (desde el punto de vista de la rentabilidad –para nada “justa” ni mucho menos “razonable”–) para los nuevos adjudicatarios. Debe destacarse un contexto de disciplinamiento sindical –que incluyó toda clase de “mecanismos”–, sin el cual no hubiera sido posible el “trabajo sucio” realizado por el Estado en la etapa pre-privatizadora.
La privatización incluyó el desmembramiento y desarticulación de las empresas. Una mirada sobre este proceso permite ver que luego de las privatizaciones muchas de las empresas tienen una envergadura mucho menor a la original, y, concretamente, todas ellas funcionan con menos puestos de trabajo.[6]
Sobre la evolución del mercado de trabajo, hay que tener en cuenta que la tasa de desocupación aumenta de 6% en 1985 a 18% –de la PEA– en 1995. Lo cual está fuertemente relacionado con las privatizaciones y, en general, con las cuestiones inherentes al proceso privatizador como la concentración económica, la centralización del capital, el endeudamiento público y privado, el posicionamiento en activos financieros especulativos, etc.[7]
La reducción del empleo también se explica –entre otras formas de desvinculación– por los programas de “retiros voluntarios” efectuados por las empresas estatales. Para lo cual resultaron decisivos los préstamos del Banco Mundial.[8] Asimismo, debe enfatizarse que el contexto del mercado de trabajo no era el mismo en 1991 o 1992, que posteriormente. Lo cual hacia muy difícil la reinserción de los trabajadores.[9] Lógicamente, el proceso de expulsión de mano de obra esta adosado al proceso de incrementos de la productividad laboral y, estructuralmente, a un fuerte proceso de pérdida de mano de obra calificada.
El proceso de (re) distribución regresiva. Factores que lo explican.
Los impactos distributivos de la privatización de los servicios públicos se centran en dos ejes explicativos: la evolución tarifaria y del gasto de los hogares, por un lado, y la extensión de las redes y la consecuente expansión de la cobertura, por otro. El primero se refiere a los precios relativos de la economía y a sus efectos distributivos, mientras el segundo remite al acceso a bienes y servicios básicos y, con ello, influye en el nivel y calidad de vida de los hogares.[10]
Según la Encuesta Nacional de Gasto de Hogares realizada por el INDEC, entre los hogares del AMBA efectivamente cubiertos por el servicio, el primer decil de ingresos destinaba, en 1997, un 14,5% de los –ya muy reducidos– ingresos al pago de servicios públicos (considerando agua y desagüe, electricidad, gas y teléfono fijo), mientras el decil de mayor ingresos –décimo decil– destinaba sólo el 4,6%.
Para entender cabalmente este aspecto distributivo debe considerarse el peso que los cargos fijos tienen en la facturación de los servicios (lo cual debe sumarse a la muy baja elasticidad-precio de la demanda de servicios públicos). Los cargos fijos esconden una socialización regresiva de los costos hundidos y debe entenderse a la luz del problema que resulta de reflejar los costos de la provisión en la tarifa. Se trata de un problema –o cuestión– social, ya que –necesariamente– la provisión al usuario chico (y más aun si está alejado de un centro urbano) es más costosa –en términos relativos– que a uno grande.
Es muy importante destacar que los datos anteriores dan cuenta de los gastos de los hogares cubiertos por el servicio, ya que una menor cobertura genera un menor gasto total del decil. En efecto, si uno considera la misma encuesta del INDEC que en el caso anterior, incluyendo a todos los hogares –con y sin cobertura– el primer decil destinaba el 7,4% de su gasto a los servicios y el décimo el 4,5%. Lo cual da debida cuenta de la cobertura casi total para los de mayores recursos y muy incompleta para los de menores ingresos (cosa que no es casual ya que se trata de la población con mayor probabilidad de caer en mora).
El análisis de las tarifas abonadas por los distintos tipos de usuarios también da una idea de la regresividad distributiva de la –asimétrica– estructura tarifaria de los servicios. Los grandes usuarios pagan relativamente mucho menos –efecto “Hood Robin”– que los residenciales (que además son cautivos) o pequeños.
Por otra parte, sobre la implementación de la tarifa social, hay que decir que ésta oculta los subsidios cruzados. Porque los que más ganan en vez de pagar un volumen mayor de tarifa para subsidiar los servicios de los que menos ganan, pagan un volumen menor ya que la tarifa social propicia una menor cantidad de morosos entre los usuarios o consumidores de bajos recursos. Por todo lo cual, contraintuitivamente, a las empresas les conviene la aplicación de la tarifa social porque de otra forma tendrían mayor cantidad de morosos y (en un segundo momento) menos usuarios.
El papel del desarrollo del programa de privatizaciones en la configuración actual de la estructura económica argentina (incluyendo la reconfiguración de la estructura del poder económico en la Argentina). Rol del Estado y de la regulación pública.
Relación entre las privatizaciones y la nueva configuración de la estructura económica de la Argentina.
Las privatizaciones de las empresas del Estado se realizaron con políticas públicas que reordenaron la economía estructurándola sobre nuevos patrones económicos–sociales. Básicamente ello estuvo dado por las siguientes deficiencias económico–sociales: subvaluación de los activos transferidos, supervivencia y reforzamiento de monopolios –u oligopolios– legales, bajos o nulos riesgos empresarios, con amplio margen de libertad para la fijación de tarifas, lo cual permitió la polarización del poder económico en un núcleo muy acotado de conglomerados empresarios y la consolidación de reservas de mercado con beneficios extraordinarios –para nada derivados de la incorporación del progreso tecnológico o de la innovación–. En suma, tendió a sacrificarse los efectos de largo plazo para mantener la estabilidad, el equilibrio fiscal y el aumento del consumo a muy corto plazo.
Las privatizaciones propiciaron un fuerte proceso de concentración y centralización del capital que se reflejó en la desintegración y desarticulación del sistema productivo argentino. Dato, que es fundamental, a la luz de la extranjerización de la economía que se aceleraría a partir de 1995. Entonces, desindustrialización, pocos agentes –en su mayoría extranjeros–, con mucho poder económico –que no tuvo ningún derrame[11]– son las características a las que llevó la adopción del modelo neoliberal por parte del gobierno del Dr. Menem.
A partir de entonces, la reconfiguración de los sectores económicos se refleja en un ambiente donde un reducido conjunto de grupos adquiere, por su posición estructural, una capacidad regulatoria decisiva sobre los precios y las rentabilidades relativas de la economía, manejando las principales empresas de provisión de servicios públicos y, por ende, teniendo un papel preponderante sobre la competitividad global argentina y la distribución del ingreso.
En resumen, durante los noventa se asistió a la profunda desarticulación del sistema productivo argentino como resultado de distintas tácticas empresarias, entre las que se deben señalar la concentración, la diversificación y/ o la integración, en el marco de la convertibilidad, el plan Brady y las privatizaciones. Mediante las privatizaciones, el Estado argentino contribuyó a acercar al capital interno concentrado y los acreedores externos, reuniendo sus intereses en torno a la compra de las empresas estatales con títulos de deuda pública, en una suerte de comunidad de negocios (asociaciones) conformada por grupos económicos locales con capacidad de lobbying, operadores transnacionales (empresas transnacionales) y bancos extranjeros (acreedores, tenedores de bonos de la deuda aceptados como medio de pago para la compra de activos públicos) que, a partir de la explícita voluntad estatal, son invitadas a asociarse para estos fines.
La transformación que asume la cúpula de las principales empresas que operan en el país a lo largo de la década involucra diferentes estrategias de concentración económica y centralización del capital. Proceso en el cual sobresalen las privatizaciones, ya que son los agentes económicos que controlan las empresas privatizadas de servicios públicos (y en segunda medida aquellos que controlan empresas vinculadas a las privatizaciones) los principales ganadores al interior de la cúpula empresarial argentina.
Acerca del rol del Estado y sobre el papel de la regulación pública.
La administración pública debe intervenir en el mercado –desde el Estado– para superar las fallas del mercado y evitar que conductas aticompetitivas y/ o desleales perjudiquen a la sociedad en su conjunto. Efectivamente, los servicios públicos en tanto monopolios deben ser regulados para simular competencia y que los usuarios (o consumidores) y los proveedores no sean perjudicados.
Cuando una empresa es estatal la eficiencia está dada por la maximización del bienestar social, pero cuando es privada dicha eficiencia pasa a ser la rentabilidad (microeconómica). La regulación tarifaria debe darse para impedir la apropiación privada de la renta monopólica. El Estado a su vez debe moderar (o quitar) las ventajas de precedencia que una empresa pueda tener en desmedro de la competencia, como así también evitar precios discriminatorios; por ejemplo gracias al (ab) uso de posición dominante.
Sin embargo, en la Argentina de los años noventa no se reguló correctamente a las empresas de servicios públicos. Más bien, siguiendo la corriente neoliberal se desreguló al mercado. Pero, cuando el Estado desregula transfiere el poder regulatorio a los agentes económicos con mayor poder económico. Se trata de aquellos actores con el suficiente poder como para disponer y reorganizar el mercado de acuerdo con sus intereses. Sin lugar a dudas, esos actores fueron los agentes económicos involucrados en las privatizaciones de servicios públicos.
En el marco de la “sed de reputación” que el gobierno justicialista poseía, se utilizó como “mascaron de proa” (o “buque insignia” –flagship– de la “flota gobernante”) a la primera privatización de empresas públicas (Aerolíneas Argentinas y ENTel). Lo correcto es sancionar el marco regulatorio, crear el ente regulador y después, recién, realizar la privatización. En la Argentina sólo el caso de aguas cumple con este orden. Así, fundamentalmente en la primera etapa de las privatizaciones (entre 1990 y 1995) se priorizó la capitalización de los títulos de la deuda, y no se prestó atención a la necesaria regulación de estas empresas, con carácter de monopolio naturales.
Un problema clave que viven los organismos de control argentinos es la cooptación bifronte a la que son sometidos: por un lado los directivos son nombrados por ley o decreto (cooptación política), y, por otro, el financiamiento de los entes suele estar relacionado con la facturación de la empresa regulada (captura del ente por parte de la empresa), o bien –como es el caso de la CNRT y el OCCOVI– tienen presupuestos que forman parte del presupuesto nacional (cooptación política). Avanzar en la autarquía real de estos organismos es clave para construir una regulación pública que cumpla realmente su rol.
Finalmente, hay que prestar especial atención sobre las leyes de Defensa de la Competencia (Ley 25.156) y Defensa al Consumidor (Ley 24.240). La creciente concentración del poder económico se ha visto potenciada frente a la debilidad –y/o inacción– en materia de legislación “anti-trust” y defensa de los derechos de usuarios y consumidores. Asimismo, hay que resaltar la escasa preocupación –normativa y regulatoria– que ha merecido la llamada defensa de la competencia.
La regulación pública fue extremadamente funcional a un proceso de acumulación del capital (impresionante rentabilidad de las empresas) que perjudicó al sistema productivo argentino generando profundas grietas (tanto en la estructura económica como social) que difícilmente se puedan cerrar en el corto o mediano plazo. El mantenimiento del galimatías (probablemente intencional, aunque sea por inacción u omisión) de la estructura legal vinculada con las privatizaciones demuestra el poco interés por realizar cambios de fondo sobre la regulación integral de los servicios públicos privatizados.
La vinculación entre la deuda externa, la fuga de capitales y las privatizaciones.
Cara y contracara del plan de estabilización de la inflación y de tipo de cambio fijo. Vinculación con las privatizaciones.
Luego de la crisis inflacionaria de 1989, algunas fracciones de los sectores dominantes se veían enfrentadas entre sí. El capital concentrado interno y los acreedores externos discrepaban acerca del destino que debían seguir las transferencias estatales. Estas tensiones y discrepancias se sintetizarían con la adopción del blueprint del consenso de Washington[12] por parte de la nueva administración gubernamental, que expresó su afección a esa visión ortodoxa a partir de la implementación del plan de Convertibilidad en 1991 (Ley Nº 23.928), el plan Brady[13] (1992), la liberalización del sistema financiero y, fundamentalmente, la privatización de la casi totalidad de empresas estatales.
La administración del Dr. Menem encontró el consenso social necesario para la implementación de sus políticas públicas (que en la mayoría de los casos beneficiaron a los capitales extranjeros), en gran parte gracias a la crisis inflacionaria de 1989. Asimismo, el proceso privatizador es central en el marco de la renegociación de la deuda externa iniciado en 1990, ya que se inscribe como el fenómeno principal que propició la resolución de conflictos preexistentes entre las fracciones locales y extranjeras dominantes en la argentina.
De acuerdo con Azpiazu y Basualdo[14]: la notable importancia que asumen las privatizaciones en términos de la incidencia estructural y de la rentabilidad, hizo que los grupos económicos repatriaran durante esos años una parte de los ingentes recursos que habían fugado al exterior desde 1979 en adelante, y que se encontraban invertidos en diversas colocaciones financieras, incluso en bonos de la deuda pública argentina (títulos que fueron utilizados para participar del proceso privatizador, dado que se fomentó –en particular, en la llamada "primera etapa" de las privatizaciones– la capitalización de bonos de la deuda externa).
Las transferencias iniciadas en 1995 hacia el capital extranjero, dan lugar, en términos generales, a un aumento muy importante en la incidencia de las empresas transnacionales y los conglomerados extranjeros, en detrimento de los demás tipos de propiedad, especialmente de los grupos económicos que se habían consolidado durante los años previos. Sin embargo, nuevamente en esta etapa las modificaciones en la propiedad de los activos fijos tienen su correlato en términos de los activos financieros de residentes locales en el exterior ya que a las modalidades adoptadas durante la década de los años ochenta (usufructo de los diferenciales existentes entre las tasas de interés vigentes en el mercado externo -en el cual se endeudaban- y en el interno -en el cual colocaban los fondos-) se le agrega una nueva forma de valorización financiera: las ganancias patrimoniales que realizaron los grupos económicos locales y algunos conglomerados extranjeros por la venta de sus activos fijos, especialmente de sus paquetes accionarios en las empresas privatizadas, remitiendo los recursos obtenidos al exterior, dando lugar a la etapa de mayor fuga de capitales locales de los últimos veinticinco años (entre 1992 y el 2000 salieron del país 67,6 miles de millones de dólares, superando el actual "stock" los 120 mil millones de dólares, magnitud que representaba aproximadamente el 90% de la deuda externa del Estado argentino).[15]
En resumen, las privatizaciones propiciaron la realización de asociaciones entre grupos locales (capacidad de lobbying), empresas transnacionales (tecnología) y bancos acreedores con posiciones en la deuda soberana (títulos de deuda). El conflicto entre estos actores entró en un período de latencia (¿o tregua?) que finaliza hacia finales de 1995, cuando los grupos locales empiezan a vender su parte en las empresas (ya sean o no de servicios públicos; en el marco del ampliamente conocido proceso de desindustrialización y extranjerización de la economía argentina[16]). Las ventas se realizan a precios muy elevados (con ganancias extraordinarias en relación con los precios de estos activos cuando fueron adquiridos) gracias a que entra en consideración la rentabilidad presente y futura de las empresas al momento de efectuarse la transacción. En efecto, hacia mediados de la década los grupos locales ganan en liquidez, fugando al exterior sus capitales por una parte, y posicionándose en activos fijos vinculados con la economía primaria (agro y agroindustria), por otra.
Posturas de “salida” de la convertibilidad adoptada por distintos sectores.
Hacia fines de 2001, con el agotamiento explícito del modelo de acumulación de capital, el enfrentamiento entre los agentes económicos locales y extranjeros sale a la superficie nuevamente: los agentes extranjeros (que controlaban las empresas privatizadas y la banca extranjera) promovían la dolarización de la economía argentina para poder mantener el volumen de sus ganancias y evitar la depreciación de sus activos fijos, mientras los “grupos locales” (con gran parte de sus capitales en el exterior o posicionados en el sector primario) reclamaban una devaluación del peso.
Aquí pueden hacerse algunas reflexiones finales sobre la cuestión. Si bien los grupos extranjeros habían ganado en conocimiento y contactos para llevar adelante efectivamente su poder de lobbying, la construcción de hegemonía llevada adelante por los grupos locales fue muy superior tanto en la generación de consenso social como en el acercamiento a los sectores dirigentes con mayor poder político. La construcción de un bloque social, con base en la clase media movilizada –y pauperizada–, fue central para la implementación de un modelo de acumulación que hiciera hincapié en el tipo de cambio alto –devaluación mediante–. Los discursos giraron en torno de la “producción y el trabajo” y en la reconstrucción del mercado interno, sin embargo el Estado todavía tiene una asignatura pendiente para que el modelo sea realmente más equitativo que el del decenio 1991-2001.
En suma, la crisis de 2001, se debió en gran medida a los efectos de esta lógica de acumulación por parte de las grandes empresas que descuidaba el sistema productivo en el mediano y largo plazo. Asimismo, el Estado tuvo una responsabilidad central en estas acciones por la ausencia de controles sobre el movimiento de capitales y a través del cuantioso endeudamiento externo contraído, que sirvió para proveer las divisas necesarias para sostener la lógica de valorización financiera
Sistema de Tarifas. Price-cap y cost-plus en Aguas, Telecomunicaciones, Energía Eléctrica y Gas.
Introducción: mecanismo, ventajas y desventajas.[17]
El sistema de regulación tarifaria conocido como price-cap –o de precio tope o máximo– fue implementado en la experiencia privatizadora inglesa. Es el sistema que se ha utilizado en la generalidad de los servicios públicos privatizados de la Argentina. Este esquema de regulación tarifaria (IPD-X)[18] se concentra en cuidar los precios máximos que pueden obtener estas empresas.[19]
El esquema de cost-plus tiene la ventaja de exhibir –en teoría– una estructura de tarifas de acuerdo con tasas de rentabilidad empresaria “justas y razonables”; haciendo referencia al riesgo empresario e, indirectamente, a la economía y al sistema productivo donde se desenvuelven dichas empresas de servicios. Las desventajas de este mecanismo están dadas, principalmente, por la asimetría de la información entre las empresas involucradas y los entes controladores. Además, el tope a la tasa de rentabilidad, no genera incentivos a bajar costos, más bien genera una tendencia a la sobreinversión buscando aumentar la masa de ganancias, pero manteniendo la tasa constante.
Entre las ventajas del mecanismo de price-cap se puede subrayar: tarifas reales decrecientes (ajustes según inflación doméstica menos un índice de eficiencia microeconómica), baja influencia de la asimetría de información (actualización de tarifas no relacionada con costos o precios manipulables por la empresa regulada), bajo riesgo de captura del ente regulador (el mecanismo es suficientemente automático sin grandes costos de información), incentivos a incrementar la productividad (ya que ésta se internaliza hasta tanto se realice el ajuste de tarifas). Asimismo, relacionado con este último punto, se desprende como desventaja la posibilidad de que la empresa desmejore sus números intencionalmente en el año previo a la revisión y medición.
Peculiaridades de las maneras como se implementaron.
La regulación económica por "precio límite" o price-cap implica el establecimiento de incentivos correctos ex ante, con el objetivo de que la empresa se comporte como se ha proyectado y, ex post, controles y penalidades que se traducen en ajustes tarifarios y eventuales sanciones al final de cada año y/o en ocasión de las revisiones.
Fundamentalmente, hay que mencionar que en todos los sectores privatizados se estipularon PB que garantizaban altísimas rentabilidades. Y este punto hay que articularlo con la “preparación” de las empresas de servicios públicos para la privatización.[20]
Las ventajas teóricas del price-cap se han ido erosionando en la expresión privatizadora de la Argentina. Como argumento para esta última proposición hay cuatro elementos a tener en cuenta: la fijación inicial del PB, la demora existente en la traslación a los usuarios de la eficiencia de las empresas (aplicación del coeficiente X), los índices de precios utilizados para el ajuste periódico de las tarifas y las inauditas y recurrentes renegociaciones contractuales a favor de las rentas de privilegio de las empresas prestatarias.[21]
Aguas y servicios cloacales: se trata de la única privatización (junto al correo) cuya secuencia de realización de institucionalidad regulatoria se hizo en el orden correcto (marco regulatorio, ente regulador y, finalmente, privatización). Las tarifas de Aguas Argentinas incluyen varios elementos que las lleva a ser el único caso de las privatizaciones que tiene una suerte de subsidio cruzado (el sector de la sociedad con más recursos paga más que los de menos).[22] Se preveía una revisión ordinaria de las tarifas cada cinco años, y recién después del décimo año podría haber un aumento real de las tarifas; sólo con aumentos de los costos operativos de más del 7% se permitirían aumentos previa revisión extraordinaria. No obstante lo cual, luego de seis meses de efectuada la concesión y con el argumento de sobrecostos operativos el ETOSS [23] concede un aumento de las tarifas de un 13,5%.
En 1995, Aguas Argentina SA presiona por la dolarización de las tarifas. Luego, en mayo de 1996, se renegocian los contratos en un ambiente de crisis social. Mediante las resoluciones de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable Nº 601 y 602 de 1999, en el marco del Decreto Nº 1.167/97, se dolarizan las tarifas transfiriendo a los usuarios toda devaluación del dólar, mediante la incorporación del índice de precios de Estados Unidos –IPP– en la ecuación del price-cap (lo que significó trasladar a los usuarios el aumento de los costos de los insumos en EEUU; en la práctica significa combinar híbridamente el mecanismo de cost-plus dentro del otro esquema)[24]. Recién en enero de 2001 (cuando la empresa sólo había cumplido con el 40% de las inversiones comprometidas) se acordó establecer X=0,5%.[25] Al tiempo que se permitieron tres aumentos escalonados desde 3% hasta el 9% (menos dicho –devaluado– X, pero con un factor K que había pasado por varios aumentos y moderaba los efectos de X).
Telecomunicaciones: como en la mayoría de las privatizaciones se parte de un PB “mal determinado” que permitía a las empresas tener una altísima tasa de ganancia. En el tiempo previo a la privatización (1990), cuando se prepara la empresa para su privatización, el valor del pulso telefónico aumentó un 711%, contra el 450% que aumentó el IPM y el 235% que aumentó el tipo de cambio. Cabe destacar que la rentabilidad entre 1991 y 1998 estuvo entre las más altas en términos internacionales. Llamativamente el índice X nunca llegó a aplicarse debidamente. Los altos e irreversibles precios de partida –aunque se aplicase el X– se vieron potenciados con la dolarización de las tarifas (se aplicó el IPC de los EEUU –CPI– para ajustar las tarifas).[26]
En suma, se le concedió a las licenciatarias del servicio básico telefónico una suerte de seguro de cambio. Este beneficio concedido a las firmas permitía ajustar sus tarifas en función de la evolución de un índice de precios que no guarda ningún tipo de relación con sus costos locales (y la consecuente violación de la Ley de Convertibilidad).[27]
Energía Eléctrica: en el caso de la energía eléctrica hay algunas particularidades notables. Junto con la privatización de Gas del Estado, son los únicos sectores que tienen marco regulatorio sancionado por ley (Ley 24.065 en el caso de energía eléctrica). En esta ley se fijaba en cinco años la primera revisión de tarifas, pero el decreto reglamentario –Nº 1.398/1992– fijó el período en diez años sin mayores argumentos (además de permitir la indexación según la evolución de precios estadounidense). Por ello, crisis económica mediante –año 2002– el proceso de regulación tarifaria ha quedado, por lo menos, inconcluso.[28]
Las tarifas, que de hecho se ajustan estacionalmente de acuerdo a la oferta y la demanda, deberían estar reguladas por una suerte de price–cap a nivel nacional (pero con algún elemento cercano al cost-plus; por otra parte, a nivel provincial hay límites fijados por la Nación en el interior). Ello, en la medida que la ley –en su capítulo 10, art. 41– menciona que deberá considerarse una razonable rentabilidad empresaria y guardar relación con el grado de eficiencia y eficacia operativa. En este sector, las tarifas también estaban ilegalmente dolarizadas (desde la sanción de la Ley 25.561; art. 8), los ajustes –en los meses de mayo y noviembre de cada año– estaban vinculados con la evolución de los precios del mercado mayorista, con las variaciones de un índice combinado de precios de los EEUU (67% de los mayoristas, y 33% de los minoristas) y, sólo en el mes de mayo de cada año, de acuerdo a los ajustes previstos en los contratos celebrados por la ex-SEGBA –y transferidos a las nuevas distribuidoras privadas– con algunas de las principales centrales generadoras.[29]
En resumen, es necesario subrayar –o por lo menos, mencionar– que la tarifa eléctrica (y la de gas) bajó más (siempre en términos reales) para grandes usuarios que para usuarios residenciales (cautivos y de menor elasticidad). Como, de hecho, sucedió en la generalidad de las tarifas de las empresas privatizadas.
Gas natural por redes: la ley que establece el marco regulatorio es la 24.076. En este sector rigen mecanismos de ajuste tarifario semestrales según la evolución de los precios de EEUU, incorporados en los contratos originales firmados por el Estado con las distribuidoras y las transportistas de gas natural. Se conjuga la dolarización de las tarifas (mediante el decreto reglamentario) con la aplicación de diversos ajustes.[30]
La distribuidora, por lo tanto, está desincentivada a negociar precios más bajos con los productores; desincentivos que se ven potenciados aún más si se tiene en cuenta que la estructura del –desregulado– mercado productor se caracteriza por presentar un elevado grado de concentración (ya que no se controla debidamente la propiedad del capital).[31] Asimismo, mediante un mecanismo de traslado llamado pass-through el precio pactado entre la productora y la distribuidora se transfiere a las tarifas de –en este caso– los usuarios residenciales o PyMEs, lo cual no genera ningún incentivo –más bien lo contrario– a negociar el precio entre los diversos actores del mercado para disminuir los precios.
En este sector se aplicó el factor X. Fue en 1998, cuando se realizó la primera revisión quinquenal de las tarifas. En esa ocasión el factor X fue establecido en 4,7%. También se aplicó el factor K, que acumuló un 6,4% entre 1998 y 2002. No obstante hay que subrayar que, como en la generalidad de las privatizaciones, el principal aumento de tarifas estuvo dado en el período preprivatizador, articulado con la consecuencia de la fijación de un PB bastante alto.
Reflexiones finales.
Por todo lo expuesto se puede decir que no están claros los criterios de “justicia y razonabilidad” presentes en las normativas regulatorias y/o tarifarias. Al bajo o nulo riesgo empresario hay que agregarle las altísimas tasas de retorno en comparación con tasas de empresas de servicios del exterior “comparables o equiparables”, y, principalmente, en contraste con aquellas empresas de la cúpula empresaria argentina que no formaron parte de las privatizaciones.
Se encuentra, entonces, plasmado lo peor (desde el punto de vista del bienestar social) de los dos mecanismos: hay ajustes tarifarios por índices de precios que ni siquiera se realizan mediante un indicador que refleje la inflación doméstica, lo cual es ilegal de acuerdo con la ley de convertibilidad –art. 10– y se mantienen estructuras tarifarias que garantizan extraordinarios niveles de rentabilidad sin ningún control sobre los servicios brinadados.
Condicionantes estructurales al proceso de liberalización e introducción de la competencia en el mercado de las telecomunicaciones.
a) Condicionantes estructurales previos.
Hasta la adjudicación de la empresa de telecomunicaciones a los ganadores de la licitación de 1990, Entel era una empresa monopólica que conducía el 95% del servicio de telefonía fija: poseía el control de la red de cableado telefónico en la Argentina. Desde un principio la licitación estipulaba patrimonios mínimos muy elevados para calificar; fueron pocos los que estaban en condiciones de entrar en el mercado analizado. Por otro lado, cabe destacar la existencia de algunos subsidios cruzados que ayudaban a financiar la universalización del servicio: el servicio de larga distancia tenía una tarifa suficientemente alta como para subsidiar la tarifa de comunicaciones locales; al igual que los usuarios comerciales “subsidiaban” a los residenciales; y los urbanos a los rurales.[32]
La Ing. María Julia Alsogaray fue la encargada de preparar la empresa para su privatización en trece meses, durante los cuales se sanea Entel[33] (retiro voluntario para cerca del 13% del personal: 6000 personas) para que sea rentable y el sindicato esté relativamente disciplinado.[34]
El traspaso de un monopolio estatal a un oligopolio privado requería de fuertes e inteligentes regulaciones si que se quería beneficiar a los usuarios del servicio (las regulaciones –en la letra o en la práctica– nunca calificaron para este propósito).[35]
La estructura del mercado de las telecomunicaciones se caracterizaba por ser oligopólica (pero con sólo una LSB por zona), por ende ante la exclusividad para operar los servicios de telefonía fija local y de larga distancia y la ausencia de regulaciones que beneficiasen a los oferentes entrantes para evitar o disminuir las ventajas de precedencia, nos hallamos con una regulación fuertemente asimétrica que privilegia la posición dominante de los ganadores de la licitación de 1990: Telefónica de Argentina SA y Telecom SA.
La red de telefonía es un activo irreproducible y los conocimientos de la gestión administrativa y económica son invaluables.[36] Así, los impedimentos legales para la entrada de nuevos prestadores son sólo una parte de la restricción. La otra parte está dada por la ventaja de precedencia que tiene cada una de las operadoras del mercado en profunda asimetría con los oferentes potenciales ingresantes.[37]
Establecer competencia y promover patrones de comportamiento empresario que se asimilen a los esperables en mercados competitivos, constituyen mecanismos centrales en materia de regulación de monopolios naturales. Por ello, a su vez, la regulación de la propiedad del capital surge como un componente insoslayable.
b) Gestión privada y liberalización
El plan de liberalización del mercado y la política de liberalización no son lo mismo, el segundo incluye muchas más aristas. El plan involucra un par de decretos (Nº 264/98 y Nº 764/00), la política de liberalización incluye una serie de decisiones que condicionan la estructura del mercado. En este sentido se pueden señalar tres dimensiones regulatorias: la reestructuración (rebalanceo) implementada a comienzos de 1997; la concesión de licencias, tanto en el ámbito de la telefonía básica, que remite a la sanción del Decreto Nº 264/98, como en el campo del Sistema de Comunicaciones Personales –PCS– (cuya definición se produce en 1999 pero que se remonta al año 1995); y los criterios establecidos para la regulación de la competencia una vez concluido el período de exclusividad.[38]
El rebalanceo tarifario (que básicamente revaloriza las tarifas de las comunicaciones urbanas vis à vis las interurbanas o internacionales[39]) es otra ventaja que privilegia a las LSB y debe considerarse como un elemento clave para considerar el cambio en la estructura del mercado, y la desarticulación definitiva del sistema de subsidios cruzados preexistentes a la privatización.[40]
La generación de un escenario competitivo (presuponiendo –desde la teoría– una ventaja para el usuario) requiere de una regulación que favorezca a los nuevos ingresantes para evitar que las operadoras preexistentes abusen de sus posiciones dominantes en el mercado, tales como prácticas predatorias, acuerdos de exclusividad, etc.[41]
En los pliegos de bases y condiciones para la privatización de Entel (en 1990) se suponía la posterior desregulación del mercado de las telecomunicaciones y su apertura a la competencia; por ello hay que considerar desde la privatización los aspectos jurídicos, regulatorios o normativos porque influyen en la apertura a la competencia del mercado. Se esperaba realizar esta liberalización en diciembre de 1997, pero el gobierno del Dr. Carlos Menem firmó el decreto Nº 264/98 en marzo de 1998 (cuatro meses después de la no realizada liberalización), donde extendía el período de exclusividad hasta noviembre de 1999.[42]
Finalmente, se establece una apertura en dos etapas. En la primera etapa se incorporan al mercado Movicom (BellSouth) y CTI (Agea/Clarín). En la segunda etapa que comienza en noviembre de 2000 se incorporan Techtel, Impsat, Keytech y Consat. Por otro lado, la ausencia de regulación a favor de los potenciales competidores se expresa también en que el modelo de competencia adoptado en la Argentina propicia la duplicación de redes en vez del aprovechamiento de las existentes, lo cual es otro condicionante para los nuevos ingresantes al mercado que deberán exponerse a mayores riesgos financieros. Incluso, este tipo de condiciones, mantienen la “crema” del negocio en manos de las empresas preexistentes impidiendo la competencia en los segmentos donde hay usuarios cautivos y fortaleciendo la posición dominante de estas empresas.[43]
c) Conclusiones
Durante el período de liberalización no se aplicaron las regulaciones necesarias para que el sector permita con cierta competencia la entrada de nuevos oferentes a la vez que se favoreció a las empresas en detrimento de los usuarios; expresado por ejemplo en que la tarifa hasta 2001 estuvo muy por encima de las medias internacionales. Lo cual no es sino el resultado de una ostensible funcionalidad de la normativa sectorial en relación con los intereses de las dos licenciatarias del servicio básico telefónico, así como la total despreocupación estatal por proteger los derechos de los usuarios y consumidores del servicio.
Por otra parte, hubo mejoras en la cobertura y la calidad del servicio durante el período de exclusividad pero como contraparte a un importante incremento tarifario o un cambio en la estructura tarifaria. En efecto, a partir del abaratamiento de las tarifas del segmento más competitivo del mercado, el rebalanceo supuso, un incremento de las “barreras a la entrada” al segmento de larga distancia, el potencialmente más competitivo del mercado, y el encarecimiento de las tarifas de aquel donde resultaría más dificultosa la introducción de competencia efectiva.
Regulación tarifaria y de la propiedad del capital en los mercados eléctricos y gasíferos.
Falencias y limitaciones en el campo de la regulación tarifaria y de la propiedad del capital.
La regulación de estos mercados está dada por leyes específicas (Leyes 24.065 y 24.076). En lo que hace a electricidad el impacto fue positivo en términos relativos a otros sectores. En ambos mercados se permite el traspaso a tarifas de los precios negociados entre el distribuidor y el generador (pass-through), potenciado por el hecho de que en muchos casos la misma firma participa de los dos eslabones de la cadena (integración vertical).
Las tarifas aumentaron muy fuertemente en el período pre–privatizador. Además las empresas de ambos sectores gozan de la neutralidad tributaria: transfieren a tarifas cualquier cambio en los impuestos que caen sobre ellas.
El proceso de privatización de estos dos sectores, tradicionalmente manejados por el Estado, se caracterizó por la desintegración horizontal y vertical de las empresas para ser vendidas en varias unidades de negocios. En efecto, Gas del Estado se dividió en dos transportistas y ocho distribuidoras, mientras SEGBA también fue segmentada para su venta (la distribución en el área metropolitana se segmentó en tres unidades empresarias). Por sendas leyes, que especifican el marco regulatorio de estos dos mercados se inhibía la integración vertical u horizontal. Pero las falencias y limitaciones –o, al decir de Azpiazu, “funcionalidades políticas a los intereses privados”– del marco regulatorio que establecía el régimen de propiedad del capital, junto a la ausencia del resto de las instituciones de gobierno involucradas propiciaron una reintegración vertical y horizontal que alcanzó grados de concentración al nivel del mercado energético en su conjunto.[44]
Conformación estructural y normativa del mercado ampliado de los energéticos.
Hay que resaltar la existencia de una “falla de partida” relacionada con la “desregulación” del precio del gas “en boca de pozo”, el que pasó a ser determinado por la “libre” interacción de una oferta y una demanda fuertemente concentradas. En los hechos, no es otra cosa que una re-regulación de este estratégico segmento del mercado a favor de un núcleo acotado de grandes actores económicos –altamente integrados, dada su participación simultánea en los segmentos de transporte y/o de distribución– que pasaron a tener un papel decisivo en la determinación de uno de los componentes centrales de las tarifas finales abonadas por los diferentes consumidores
Efectivamente, Repsol, Soldati, Techint y Pérez Companc concentran el 60% del mercado del petróleo, electricidad y gas. En lo que hace al mercado gasífero (por ejemplo) Estos agentes económicos tenían (diciembre de 2000) participación tanto en upstream como en transporte y distribución (a excepción de Soldati y Pérez Companc que no figuran en la distribución del gas). Además, por ejemplo, Techint es el proveedor para la construcción de gasoductos, los cuales proliferaron desde 1995 para aumentar las exportaciones de este producto básico.[45]
El gas natural, la electricidad y el fuel oil son insumos sustitutos para los grandes consumidores industriales (y aquí, entonces, puede haber alguna competencia entre sectores). No es de extrañar, por lo tanto, que estos actores hayan gozado de ciertos beneficios tarifarios. Por ejemplo, en 1999, tanto en gas como en electricidad se dispuso un traslado a tarifas de las reducciones de las contribuciones sociales destinadas al Sistema Único de Seguridad Social. Esta neutralidad tributaria que debería haber redundado en disminuciones tarifarias para todos los consumidores, sólo fue aplicada a los grandes consumidores industriales (marginando a los residenciales). Explicado también porque este último actor, además, en algunos casos, participa en la composición de las mismas empresas proveedoras. En suma, una vez más la regulación anaxial –con un eje asimétrico– fue plenamente funcional a los intereses de los sectores mencionados. [46]
El mercado petrolero “desregulado” –es decir, regulado por Repsol YPF, principalmente– determina, en gran parte, los precios finales de la energía eléctrica gracias a la fijación, por parte del oligopolio petrolero, de los precios del gas natural y del fuel oil a partir de la determinación desregulada del precio del gas en “boca de pozo”. Por tanto, cualquier lectura que se haga en función de la regulación de estos sectores, debe considerar al conjunto del mercado energético ampliado. Está claro que pensar el mercado ampliado de los energéticos desde el punto de vista de los usuarios, lleva a plantear la necesidad de un ente general para todo el sector.
La alteración del desempeño de las empresas privatizadas a partir de la Ley de Emergencia Pública y Reforma Cambiaria.
Principales avances en el reordenamiento de los distintos sectores y en las renegociaciones contractuales encaradas por el gobierno de Duhalde y bajo la gestión de Kirchner.
La Ley 25.561, de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario, deroga retroactivamente (“mantiénense derogadas, con efecto a partir del 1º de abril de 1991” –sic–) la indexación por precios de las tarifas de servicios públicos. Esto último hace viable la revisión de todos los ajustes tarifarios de dudosa juridicidad –y/o clara ilegalidad– que derivaron en rentas extraordinarias por parte de las firmas privadas. Este es un elemento clave de la citada Ley que, lamentablemente, la Administración Duhalde no instaló en la “mesa de negociación”.[47]
La Ley 25.561 abre el proceso de renegociación de contratos con las compañías privatizadas (que involucra actualmente 64 contratos[48]). El impulso inicial de la Administración Duhalde se vio erosionado por el poder de lobbying de las empresas, la desmovilización popular, el temor del elenco gubernamental ante los intereses en juego y el otorgamiento de compensaciones a las empresas privatizadas que se presentaban como los “perdedores de la pesificación”. El gobierno, por otro lado, no desconocía la necesidad de disponer de cierto apoyo social, por lo que la mayoría de las negociaciones quedaron pendientes para ser realizadas por el próximo gobierno, concediendo aumentos tarifarios a los servicios públicos de baja penetración social y “congelando” las tarifas de los servicios con mayor sensibilidad social, en un contexto de conflicto social latente o vigente –demagogia y estrategia dual del gobierno–.
En la generalidad de los casos las empresas realizaron las siguientes demandas:[49]
- suspensión y/ o reducción de los compromisos de inversión y expansión del servicio;
- disminución en los índices de calidad exigidos;
- condonación de cumplimientos contractuales y suspensión de multas;
- prórroga de los plazos de concesión;
- que el Estado argentino se hiciera cargo de los costos de la pesificación para las empresas con deudas en otra moneda (seguro de cambio);
- indexación de tarifas según la evolución de los precios internos; y,
- toda aquella acción que sirviese para mantener (o incluso, mejorar, en términos relativos al resto de la economía local) los extraordinarios niveles de rentabilidad alcanzados previamente.
Un punteo sobre la renegociación en algunos sectores nos brindará información acerca de cómo la agenda de las negociaciones no estuvo impuesta por el Estado –por lo menos no desde el punto de vista de consumidores, usuarios y proveedores–.
Telecomunicaciones. Los informes técnicos fueron muy limitados porque las LSB no entregaron toda la información solicitada, argumentando que se trataba de cuestiones muy sensibles para su negocio. La Adm. Duhalde otorgó un incremento de tarifas para los llamados desde fijos a celulares, el permiso para trasladar a tarifas la neutralidad tributaria por el impuesto al cheque y la postergación temporal del sistema multicarrier. La negociación real quedó pendiente. El gobierno de Kirchner hizo lo propio, seguramente en su afán de no hacer ruido en su popularidad: después de varias idas y vueltas firmó con las LSB el congelamiento de tarifas hasta diciembre de 2004.
Correo. El caso del correo es llamativo por las constantes provocaciones que le realizó al gobierno. En efecto, la empresa Correo Argentino SA nunca pagó los montos en concepto de canon estipulados (al igual que AA2000) por lo cual siempre hubo una posibilidad de rescisión latente. El gobierno de Duhalde les pesificó las obligaciones contractuales y le concedió aumentos en las tarifas “no reguladas” (estrategia dual). Después de varios aumentos de tarifas, de suspensiones de servicios gratuitos y la continuidad en el no pago del canon (se pagó una parte menor del canon correspondiente al último mes), en noviembre de 2003, se le rescindió el contrato (Decreto 1075/2003) y en diciembre se decretó la quiebra. Actualmente se mantiene con un gerenciamiento estatal.
Aguas y saneamiento. Como en todos los casos, AASA, exigió varias cosas al gobierno con el fin de mantener la ecuación económico-financiera de otrora. Se trata de una empresa muy endeuda con el exterior. De todos modos, un informe técnico señala que la empresa cubre sus costos operativos y que se debe evaluar la rescisión del contrato (por aumentos de tarifas por inversiones no realizadas y por problemas de cobertura, principalmente). Al igual que en el caso de las LSB, el gobierno de Kirchner dilató cualquier análisis sobre la revocación del contrato y firmó un congelamiento de tarifas. AASA no retiró su presentación en el CIADI (organismo que depende del Banco Mundial, nótese que el BM es además acreedor de AASA por un lado, y parte accionaria de AASA, por otro), pero actualmente se encuentra suspendida.
Presente y Futuro.
Recuperar la noción de "lo público" no quiere decir reconstituir la categoría de lo político como separada y distinta de lo económico. Es preciso aprehender que "el mercado", "la economía", no expresan relaciones entre cosas, sino que son metáforas de relaciones concretas donde las relaciones de poder juegan un papel central. No es cuestión de incorporar "política" a la "economía" para rescatar "lo público" como instancia de lo colectivo. Se trata, en cambio, de desarmar el fetiche que separa artificialmente ambos campos y sacar a la luz aquellas relaciones de poder social en que se encarnan. Porque economía y política son partes inescindibles de una misma realidad.[50]
La reestructuración de la deuda externa con los acreedores y las negociaciones que incluyen a organismos multilaterales de crédito y a los países del G7, es clave para la evolución de la renegociación con las privatizadas. Ya que, como se vio en este trabajo, la deuda y las privatizadas encuentran a interlocutores similares para su renegociación. Además, habrá que ver cómo avanzan algunos puntos clave tales como las presentaciones ante el CIADI o las internas políticas partidarias, especialmente del PJ.
El Estado argentino viró desde 2003 en su concepción. Pasó a ser un Estado en función de la inclusión social. Lo cual modificó sustancialmente la menara cómo se configuró en su interior y la manera cómo actúa. El Estado, con todas sus falencias, arrastradas desde los noventa, participa activamente en esta etapa en favor de los sectores más vulnerables. Lo cual no quiere decir que se pueda cambiar todo lo que no tenía esta orientación anteriormente, sino que cabe ir pensando, y planificando, los cambios profundos, de raíz, o más o menos graduales, que deben practicarse en cada caso para consolidar un Estado organizado, material y simbólicamente a favor de la igualdad social y el bienestar de la sociedad en su conjunto.
[i][1] Trabajo elaborado en el marco de la Maestría en Sociología Económica (UNSAM – Buenos Aires – Argentina) para la materia Agentes Económicos y Actores Sociales a cargo del Prof. Daniel Azpiazu.
[ii][2] THWAITES REY, Mabel; CASTILLO, José y LOPEZ, Andrea: El Estado, notas sobre su (s) significado (s); Publicación de la FAUD, Universidad Nacional de Mar del Plata; 1999.
[iii][3] THWAITES REY, Mabel: “El estado y los ciudadanos-usuarios la regulación de los servicios públicos privatizados” en Realidad Económica N° 129, 1/1 al 15/2 de 1995, Buenos Aires.1995.
[iv][4] THWAITES REY, Mabel y LOPEZ, Andrea: “Auge y ocaso de la intervención estatal o la difícil legitimación de la ley de la selva", en DOXA, Año 1, Nº 2; Invierno de 1990, Buenos Aires.
[v][5] AZPIAZU, D.: Las privatizaciones en la Argentina. Diagnóstico y propuestas para una mayor equidad social; Fundación OSDE / CIEPP; Buenos Aires; 2002.
[vi][6] [40] Para precisiones estadísticas sobre estos temas, véase el trabajo de Marisa DUARTE: “Los impactos de las privatizaciones sobre el mercado de trabajo: desocupación creciente y precarización laboral”, en Azpiazu (comp.): Privatizaciones y poder económico; FLACSO/ UNQ/ IDEP; Buenos Aires; 2002. En este trabajo, la autora analiza los efectos en el mercado de trabajo de las privatizaciones a partir de una muestra representativa de empresas de servicios públicos. En dicha muestra, las empresas recortan su personal entre el 49% –gas– y el 84% –transporte ferrovial–.
[vii][7] Una lectura completa del presente trabajo debería dar alguna idea de la vinculación de todos estos procesos.
[viii][8] Un caso llamativo por su magnitud en este aspecto es el de Ferrocarriles Argentinos. Ver DUARTE: op. cit. La tercerización de actividades tiene algún efecto moderador sobre este proceso.
[ix][9] La liquidez inicial de los indemnizados se reflejo en la instalación de distintos tipo de locales comerciales que fracasaron en el corto o mediano plazo.
[x][10] [44] ARZA, Camila: “La privatización de los servicios públicos y sus impactos distributivos”, en Azpiazu (comp.): op. cit. A su vez, la ENGE de las 500 principales empresas (INDEC) muestra como los asalariados tienen una participación cada vez menor en los ingresos de las empresas privatizadas.
[xi][11] Los economistas de la escuela de Chicago, que defendían este modelo, solían hablar de “to trickle” que en realidad no significa derrame sino goteo. (A confesión de parte, relevo de pruebas.)
[xii][12] En realidad, se implementó una versión local del consenso, ya que éste establecía la necesidad de un tipo de cambio flotante definido por el mercado.
[xiii][13] Mediante el plan Brady, los acreedores norteamericanos con títulos de deuda de estados latinoamericanos lograron vender sus bonos y retirarse ante el riesgo. El riesgo era alto porque si quebraban los bancos se verían afectados los acreedores norteamericanos poseedores de bonos. A pesar de la aparente resolución del problema de la deuda externa que la instauración de dicho plan involucró para la mayoría de los países latinoamericanos, incluyendo a la Argentina, el régimen de acumulación consolidado en el país y la lógica de funcionamiento del plan de convertibilidad devendrían en un nuevo proceso de endeudamiento externo que colapsaría a fines de 2001.
[xiv][14] A partir de varios documentos escritos en colaboración por Daniel Azpiazu y Eduardo Basualdo, en el marco del Plan Fénix.
[xvi][16] [50] Veáse SCHORR, Martín y BRINER, Ma. Agustina: “Principales características e impactos de la ‘extranjerización’ reciente de la economía argentina. Un análisis del desempeño de las grandes empresas transnacionales durante la década de los noventa”; en Realidad Económica Nº 189; IADE; Buenos Aires; 2002.
[xvii][17] Para el correcto abordaje de los siguientes temas, primeramente hay que mencionar que las empresas de servicios públicos privatizadas funcionan en estructuras de mercado monopólicas u oligopólicas. Por lo tanto es menester una regulación (que debe asumir el Estado) para maximizar el bienestar social (con más razón cuando se trata de servicios básicos como el agua, el gas o la electricidad), limitando la intención privada de mejorar las tasas de ganancias (lógica privada de eficiencia: condiciones productivas que proveen el máximo producto con los recursos y la tecnología disponibles).
En términos generales de la realización de este trabajo, es preciso que el abordaje de cualquiera de estos temas se efectúe con el criterio conductor de posicionar al Estado como aparato político y administrativo que, en última instancia, debe asumir las responsabilidades por las falencias, limitaciones, errores, connivencias, etc. tanto en materia regulatoria como sobre la construcción de un escenario general altamente funcional para el proceso de acumulación de capital extraordinario que vivieron las controladoras de las empresas de servicios públicos privatizadas.
[xviii][18] También existe un factor K (en el sector gasífero) que expresa la inversión presunta y modera los efectos del factor X.
[xix][19] El mecanismo se expresa en un precio base (PB) de la tarifa que es ajustado luego de un determinado período de tiempo por el índice de precios domésticos (IPD, que puede combinar distintos índices de precios) menos un indicador de eficiencia (X). Este sistema se contrapone al mecanismo de cost-plus (mark-up), que se focaliza sobre las tasas de ganancias que las empresas consiguen (sistema utilizado principalmente en Estados Unidos, donde las empresas presentan una estructura tarifaria acorde con la tasa de retorno determinada, los precios suben cuando suben los costos: en competencia perfecta precio=costo medio).
[xx][20] En la Argentina se sanearon las empresas desde una “lógica privada” antes de privatizarse (por ejemplo reduciendo la planta de ocupados por las empresas), sumado a aumentos de tarifas que superaban ampliamente los índices de inflación domésticos y cerraban una ecuación económica financiera de altísima rentabilidad.
[xxi][21] AZPIAZU, Daniel y SCHORR, Martín: “Desnaturalización de la regulación pública y ganancias extraordinarias”; en Revista Realidad Económica Nº 184; Buenos Aires, diciembre de 2001.
[xxii][22] AZPIAZU, Daniel y FORCINITO, Karina: “Historia de un fracaso: la privatización del sistema de agua y saneamiento en el AMBA”; en AZPIAZU, CATENAZZI y FORCINITO: Recursos públicos, negocios privados: Agua potable y saneamiento ambiental en el AMBA; Serie Informes de Investigación Nº 19; UNGS; Buenos Aires; 2004.
[xxiii][23] Hay que observar que la Secretaría de Obras Públicas era efectivamente la facultada para otorgar estos aumentos.
[xxiv][24] A su vez, se eliminó el cargo de infraestructura y se reemplazo por el concepto de SUMA (los nuevos usuarios además deben pagar el CIS). En mayo de 1998 se debería haber realizado la primera revisión quinquenal, pero se realizó en enero de 2001.
[xxv][25] Al respecto un informe de ADESPA –con la participación de la UADE– menciona que Aguas Argentinas tuvo ganancias por eficiencia durante el primer quinquenio de 6,4%, a lo que se le suma una disminución de los costos operativos de 7,7%.
[xxvi][26] Además, el abono en el segmento más cautivo del mercado (los usuarios residenciales explican el 95% del consumo) aumentó un 182%. En el caso de Telecom, sólo para tarifas internacionales –el segmento más competitivo del merado–, se aplicó entre los 3 y los 5 años un X=2%, y entre los 5 y los 7 años un X=4%.
[xxviii][28] Es necesario destacar que este mercado necesita un balance instantáneo entre oferta y demanda (ya que hay una limitada capacidad de almacenamiento y no hay un sustituto en el corto plazo). El mercado de energía eléctrica se encuentra desregulado en el nivel de los generadores. Por lo tanto, a los efectos de este trabajo se está considerando la situación de las concesiones de transporte y distribuición. Por todo lo cual este mercado requiere un operador centralizado, CAMMESA, que maneja el mercado spot, balanceando la oferta y la demanda.
[xxx][30] Se trata de cuatro revisiones anuales: en los meses de mayo y octubre se trasladan a toda la cadena gasífera las modificaciones en el valor del gas en el mercado mayorista; y en enero y julio, las variaciones en el índice de precios mayoristas de los EEUU. Las variaciones del precio mayorista de gas en "boca de pozo" son automáticamente trasladadas por las distribuidoras a los usuarios al inicio del período invernal y del período estival.
[xxxi][31] SCHORR, Martín: “Una década de privilegios (II)”; en La Insignia (www.lainsignia.com); noviembre del 2002. Por otra parte, esta situación se reproduce de manera muy similar en el sector de la energía eléctrica.
[xxxii][32] Después de la privatización estos subsidios cruzados se discutirían en las distintas negociaciones hasta su desaparición.
[xxxiii][33] [18] En la ley de reforma del estado (y emergencia administrativa), Nº 23.696 de 1989, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones encabezaba (como un “mascaron de proa”) el listado de las empresas “sujetas a privatización”. Lo cual debe relacionarse con dos cuestiones: a) política, dada por la sed de reputación del gobierno del Dr. Menem, que utilizó esta empresa como mensaje de poder y decisión hacia el establishment económico y financiero, ya que fue una de las empresas que no logró privatizar el gobierno radical; y b) económica y completamente ligada a la anterior, ya que este sector es estratégico en el marco de la revolución tecnológica y de un mundo cada más interconectado, lo cual fortalecía a su vez al punto a).
[xxxiv][34] Cabe mencionar que no se realizó ningún análisis de costos (cuanto más altos son los costos fijos de una empresa menos competencia tiene en ese mercado). Se entrega la empresa a dos licenciatarias intentando algo así como una suerte de competencia por comparación, que es de discutible viabilidad.
[xxxv][35] De acuerdo con el espíritu de la normativa, se buscaba llegar luego de unos años de reserva de mercado, a una estructura de tipo competitiva, estipulada inicialmente inicialmente para diciembre de 1997.
[xxxvi][36] Recién después de 2000, el progreso de la tecnología, permite que algunas empresas de telefonía móvil disputen algunos segmentos del mercado de telefonía fija.
[xxxvii][37] Tecnología, conocimiento sobre los usuarios, manejo financiero y/o especulativo en la coyuntura nacional, son algunos de los elementos que impiden aún más la entrada al mercado de telecomunicaciones.
[xxxviii][38] FORCINITO, Karina: “La política de liberalización del mercado argentino de telecomunicaciones: ¿introducción de competencia o consolidación de posiciones dominantes?”; en ABELES, Martín, FORCINITO, Karina y SCHORR, Martín: El oligopolio telefónico frente la liberalización del mercado; UNQ; Buenos Aires; 2001.
[xxxix][39] [24] ABELES, Martín: “La privatización de Entel: regulación estatal y ganancias extraordinarias durante la etapa monpólica”; en ABELES, Martín, FORCINITO, Karina y SCHORR, Martín: El oligopolio telefónico frente la liberalización del mercado; UNQ; Buenos Aires; 2001. Con respecto al rebalanceo tarifario, también se amplia la banda horaria correspondiente a la tarifa normal, se incluye una banda horaria nueva –tarifa pico de 10:00 a 13:00–, aumenta el costo del abono y se eliminan los pulsos libres incorporados en el abono.
[xl][40] Como bien señala Forcinito: “en la medida que se reducían las tarifas del servicio que primero quedaría expuesto a la competencia –larga distancia– así como las correspondientes a los usuarios con posibilidad de migración de operador –los comerciales–, el rebalanceo concedía a las LSB la posibilidad de afrontar la competencia bajo el resguardo (…) [de] haber conseguido cobrar tarifas más elevadas a la porción más cautiva de su clientela”. Se puede decir, entonces, que se reestructuró el esquema tarifario de modo altamente funcional para la estrategia de posicionamiento de las LSB ante la liberalización del mercado.
[xli][41] SHORR, Martín: “La centralización del capital: consolidación del oligopolio telefónico y grupos multimedia”; en ABELES, Martín, FORCINITO, Karina y SCHORR, Martín: El oligopolio telefónico frente la liberalización del mercado; UNQ; Buenos Aires; 2001.
[xlii][42] Además, durante el período de exclusividad se promovió, desde el tipo de regulación que significa la ausencia normativa de hecho, la diversificación y reintegración horizontal (mejorando y ampliando la oferta de la empresa) y vertical (abaratando costos y presionando a mayores inversiones de capital a los nuevos ingresantes), permitiendo a las empresas LSB construir fuertes barreras a la entrada en el marco de una fuerte concentración del mercado en estos pocos oferentes. Al respecto también es preciso ver el comportamiento (con la sanción de distintas resoluciones) de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
[xliii][43] ROZENWURCEL, Guillermo: “El nuevo marco regulatorio de las telecomunicaciones en la Argentina: ¿a favor o en contra del desarrollo de la competencia?”; en Revista Informe de Coyuntura Nº 82; Centro de Estudios Bonaerenses; La Plata; septiembre-octubre de 1999.
[xliv][44] Dicho proceso de concentración hay que estudiarlo a la luz de la fuerte extranjerización de la propiedad de capital en el sector energético ampliado.
[xlv][45] KOZULJ, Roberto: “Resultados de la reestructuración de la industria del gas en la Argentina”; en Recursos Naturales e Infraestructura Nº 14; CEPAL, Santiago de Chile; noviembre de 2000.
[xlvi][46] AZPIAZU, Daniel: Las privatizaciones en la argentina diagnóstico y propuestas para una mayor competitividad y equidad social; Fundación OSDE / CIEPP; Buenos Aires; 2002.
[xlvii][47] AZPIAZU, Daniel y SCHORR, Martín: Crónica de una sumisión anunciada. La renegociación con las empresas privatizadas bajo la administración Duhalde; S. XXI Editores; Buenos Aires; 2003.
[l][50] THWAITES REY, Mabel: “Estado y sociedad. Ajuste estructural y reforma del estado en la Argentina de los '90”; en Revista Realidad Económica Número 160; Buenos Aires; 16 noviembre al 15 febrero de 1999.
