¿Qué Estado para qué desarrollo? Revisando el problema argentino
Es relativamente común que economistas, politólogos o sociólogos de distintas corrientes de pensamiento se expresen discursivamente en un solo sentido respecto del puerto al que hay que llevar al país. Así, encontramos coincidencias entre manifestaciones ortodoxas y heterodoxas acerca de la necesidad de combatir la pobreza y la indigencia, e incluso la valoración positiva de integrar a la sociedad mejorando los niveles de inclusión social.
Pero las diferencias se manifiestan cuando se establece cómo deben hacerse las cosas para alcanzar esos objetivos. Una mirada profunda permite evitar confusiones. Incluso cabe señalar que las diferencias aparecen no sólo sobre cómo deben hacerse las cosas en términos macro, también el debate apunta a quién es el encargado de liderar ese proceso político y económico.
De esta manera no es lo mismo indicar la pertinencia de un mercado libre para asignar recursos como se hizo durante los 90’s en la Argentina, que subrayar la importancia del Estado para conducir la economía. De esta manera, dentro del pensamiento de quienes tienen una mirada a favor del liderazgo del Estado, también hay discrepancias. Es decir, dentro de la corriente heterodoxa existen distintas ideas, no siempre compatibles, acerca de las medidas que deben tomarse.
Mucha tinta se utiliza en postular las cosas que deben hacerse. Se suele hacer hincapié en los objetivos de políticas públicas de largo plazo y las estrategias para atender esos objetivos. Por ejemplo, promover la inclusión social a través de la modificación de la estructura tributaria argentina apuntando a una más progresiva recaudación de impuestos; por otro lado cabe suponer que si la recaudación es más progresiva los gastos sociales serán más redistributivos. Otro ejemplo puede ser fortalecer la calidad y cantidad de trabajo argentino a través de mejorar los canales de apoyo a la pequeña y mediana industria nacional.
Pero ¿cuáles son los caminos que el aparato del Estado debe seguir en función de sus amplios objetivos? ¿Cómo lograr que el éxito en los objetivos se traduzca en desarrollo? ¿Cómo debe estructurarse el Estado internamente para resolver la necesidad de desarrollo? Años de historia demuestran que la administración pública nacional argentina no ha logrado responder de manera exitosa o completa a los grandes objetivos –cuando existen explícitamente– de política nacional.
Existen herramientas que permiten trabajar con las instituciones del Estado para que puedan responder mejor a sus misiones y funciones. El primer paso es evaluar si los objetivos de cada institución o dependencia están en sintonía con el proyecto de gobierno que, en democracia, está liderado por la fuerza política que elige la ciudadanía a tal efecto.
Una forma es realizar planes estratégicos para cada una de estas instituciones. Una planificación correcta debe ser integral, incluyendo a todos los organismos involucrados en un mismo objetivo (el proyecto de gobierno), mejorando así las capacidades institucionales y la gobernabilidad del sistema. De manera tal que todos sus factores se encolumnen en función de su misión y objetivos. Para que esto sea posible se debe propiciar la participación de quienes trabajan en la organización para que el plan sea movilizador de las voluntades burocráticas.
Estamos tratando de responder a una pregunta repetida; ¿qué Estado para qué desarrollo? La idea que nos mueve a trazar estas líneas tiene que ver con la inexistencia de un Estado coordinado. Las redes formales e informales de los burócratas no son tan ágiles como las que requiere la hora del país. Los problemas de este tipo de análisis tienen que ver con la manera como se imbrica el corto y mediano plazo con el largo plazo. Una planificación estratégica completa e integral tiene tiempos que la política no puede soportar. Es así como debe pensarse en planificaciones de largo plazo, pero con resultados de mediano que permitan atender rápidamente las decisiones emergentes en función de ese plan.
La alternativa más factible y viable para empezar es reproducir al interior del Estado reductos de eficacia en áreas clave para la promoción del desarrollo, es menester identificar correctamente las instituciones centrales en función de los objetivos amplios. Apuntando en el largo alcance a integrar esas distintas áreas estratégicamente para que funcionen de manera coordinada y articulada. La tarea demandaría establecer los objetivos, identificar las áreas claves, diagnosticar los problemas que impiden el logro de los objetivos y establecer los ejes estratégicos que integren las distintas actividades. No obstante, para alcanzar los objetivos de manera eficaz y eficiente se requiere que el planeamiento sea participativo de gran parte de los involucrados; de manera tal que todos los responsables se apropien del objetivo amplio para viabilizar las metas particulares articuladamente con esos objetivos.
Cuando se establecen objetivos amplios se suele prestar poca atención sobre quiénes serán los encargados de llevarlos adelante. El hincapié sobre el personal de la organización permite generar coherencia corporativa e identidad burocrática. Estas características sumadas al fortalecimiento de las redes formales (inter e intraburocráticas) e informales (con capacidad para asimilar necesidades económicas y sociales) son centrales para pensar en un Estado comprometido con el desarrollo de largo aliento. Así, una estrategia de desarrollo debe articular la modernización del Estado con la integración regional, la equidad en las cadenas de valor, la competitividad económica y el desarrollo social. Es central, en un Estado que persigue la inclusión social, tener contenidos e incluidos a sus propios trabajadores.
Como ejemplo de lo anterior, se propone el siguiente razonamiento. Un problema fundamental para el desarrollo industrial es cómo trasladar el ahorro a la inversión. Una vez detectado que el problema es la debilidad crediticia para más y mejor inversión, tanto en industrias intensivas en trabajo como intensivas en tecnología, debe analizarse la inversión de cuáles agentes económicos tiene una mayor elasticidad inversión – desarrollo. Evidentemente hay muchas variables incluidas en este razonamiento. Si se consigue identificar los agentes (por ej. PyMEs), el sector (por ej. autopartistas, alimenticias, productos químicos, software, entre otras), los tipos de negocios que realiza (por ej. atención de la demanda externa), etcétera, debe ubicarse cuáles agencias del Estado pueden proveer financiamiento y asistencia a estos agentes. Luego es preciso apostar a través de una redefinición del riesgo estatal a este financiamiento.
Un camino posible es revisar, junto a los funcionarios y personal involucrados, por qué los niveles de financiamiento son bajos. En nuestro ejemplo, podría deberse a la fuerte presión sobre los requisitos para obtener financiamiento. Siempre en un terreno potencial, no es descabellado suponer que un lineamiento sería cambiar las presiones desde los requisitos (sin eliminarlos, por supuesto) hacia las reciprocidades. Por reciprocidad se entiende aquellas variables que los agentes beneficiados se comprometen a mejorar como resultado del financiamiento (por ej. nivel de empleo, de exportaciones, de incorporación tecnológica), que se miden a través de indicadores de impacto. Un buen sistema de premios y castigos respecto de la calidad de esta reciprocidad podría mejorar todo el sistema.
En el fondo de la cuestión, en el ejemplo, se trata de una nueva cultura de riesgo. Un Estado con otra capacidad de asumir distintos riesgos ex ante pero con otra facultad de control para desplazar ese riesgo a las empresas que no cumplen con sus compromisos. Un Estado que asume otro riesgo en función de otro desarrollo. Para que este tipo de operatorias ex post sea exitosa se requiere, como se dijo, un Estado capaz de planificar con claridad el largo plazo.
Es ideal que la planificación sea integral, pero mientras tanto esto sea posible apostar a reductos de eficiencia y transparencia estatal en base a objetivos concretos, en instituciones claves, puede ser un segundo mejor viable para fortalecer el desarrollo de largo plazo.
Pero las diferencias se manifiestan cuando se establece cómo deben hacerse las cosas para alcanzar esos objetivos. Una mirada profunda permite evitar confusiones. Incluso cabe señalar que las diferencias aparecen no sólo sobre cómo deben hacerse las cosas en términos macro, también el debate apunta a quién es el encargado de liderar ese proceso político y económico.
De esta manera no es lo mismo indicar la pertinencia de un mercado libre para asignar recursos como se hizo durante los 90’s en la Argentina, que subrayar la importancia del Estado para conducir la economía. De esta manera, dentro del pensamiento de quienes tienen una mirada a favor del liderazgo del Estado, también hay discrepancias. Es decir, dentro de la corriente heterodoxa existen distintas ideas, no siempre compatibles, acerca de las medidas que deben tomarse.
Mucha tinta se utiliza en postular las cosas que deben hacerse. Se suele hacer hincapié en los objetivos de políticas públicas de largo plazo y las estrategias para atender esos objetivos. Por ejemplo, promover la inclusión social a través de la modificación de la estructura tributaria argentina apuntando a una más progresiva recaudación de impuestos; por otro lado cabe suponer que si la recaudación es más progresiva los gastos sociales serán más redistributivos. Otro ejemplo puede ser fortalecer la calidad y cantidad de trabajo argentino a través de mejorar los canales de apoyo a la pequeña y mediana industria nacional.
Pero ¿cuáles son los caminos que el aparato del Estado debe seguir en función de sus amplios objetivos? ¿Cómo lograr que el éxito en los objetivos se traduzca en desarrollo? ¿Cómo debe estructurarse el Estado internamente para resolver la necesidad de desarrollo? Años de historia demuestran que la administración pública nacional argentina no ha logrado responder de manera exitosa o completa a los grandes objetivos –cuando existen explícitamente– de política nacional.
Existen herramientas que permiten trabajar con las instituciones del Estado para que puedan responder mejor a sus misiones y funciones. El primer paso es evaluar si los objetivos de cada institución o dependencia están en sintonía con el proyecto de gobierno que, en democracia, está liderado por la fuerza política que elige la ciudadanía a tal efecto.
Una forma es realizar planes estratégicos para cada una de estas instituciones. Una planificación correcta debe ser integral, incluyendo a todos los organismos involucrados en un mismo objetivo (el proyecto de gobierno), mejorando así las capacidades institucionales y la gobernabilidad del sistema. De manera tal que todos sus factores se encolumnen en función de su misión y objetivos. Para que esto sea posible se debe propiciar la participación de quienes trabajan en la organización para que el plan sea movilizador de las voluntades burocráticas.
Estamos tratando de responder a una pregunta repetida; ¿qué Estado para qué desarrollo? La idea que nos mueve a trazar estas líneas tiene que ver con la inexistencia de un Estado coordinado. Las redes formales e informales de los burócratas no son tan ágiles como las que requiere la hora del país. Los problemas de este tipo de análisis tienen que ver con la manera como se imbrica el corto y mediano plazo con el largo plazo. Una planificación estratégica completa e integral tiene tiempos que la política no puede soportar. Es así como debe pensarse en planificaciones de largo plazo, pero con resultados de mediano que permitan atender rápidamente las decisiones emergentes en función de ese plan.
La alternativa más factible y viable para empezar es reproducir al interior del Estado reductos de eficacia en áreas clave para la promoción del desarrollo, es menester identificar correctamente las instituciones centrales en función de los objetivos amplios. Apuntando en el largo alcance a integrar esas distintas áreas estratégicamente para que funcionen de manera coordinada y articulada. La tarea demandaría establecer los objetivos, identificar las áreas claves, diagnosticar los problemas que impiden el logro de los objetivos y establecer los ejes estratégicos que integren las distintas actividades. No obstante, para alcanzar los objetivos de manera eficaz y eficiente se requiere que el planeamiento sea participativo de gran parte de los involucrados; de manera tal que todos los responsables se apropien del objetivo amplio para viabilizar las metas particulares articuladamente con esos objetivos.
Cuando se establecen objetivos amplios se suele prestar poca atención sobre quiénes serán los encargados de llevarlos adelante. El hincapié sobre el personal de la organización permite generar coherencia corporativa e identidad burocrática. Estas características sumadas al fortalecimiento de las redes formales (inter e intraburocráticas) e informales (con capacidad para asimilar necesidades económicas y sociales) son centrales para pensar en un Estado comprometido con el desarrollo de largo aliento. Así, una estrategia de desarrollo debe articular la modernización del Estado con la integración regional, la equidad en las cadenas de valor, la competitividad económica y el desarrollo social. Es central, en un Estado que persigue la inclusión social, tener contenidos e incluidos a sus propios trabajadores.
Como ejemplo de lo anterior, se propone el siguiente razonamiento. Un problema fundamental para el desarrollo industrial es cómo trasladar el ahorro a la inversión. Una vez detectado que el problema es la debilidad crediticia para más y mejor inversión, tanto en industrias intensivas en trabajo como intensivas en tecnología, debe analizarse la inversión de cuáles agentes económicos tiene una mayor elasticidad inversión – desarrollo. Evidentemente hay muchas variables incluidas en este razonamiento. Si se consigue identificar los agentes (por ej. PyMEs), el sector (por ej. autopartistas, alimenticias, productos químicos, software, entre otras), los tipos de negocios que realiza (por ej. atención de la demanda externa), etcétera, debe ubicarse cuáles agencias del Estado pueden proveer financiamiento y asistencia a estos agentes. Luego es preciso apostar a través de una redefinición del riesgo estatal a este financiamiento.
Un camino posible es revisar, junto a los funcionarios y personal involucrados, por qué los niveles de financiamiento son bajos. En nuestro ejemplo, podría deberse a la fuerte presión sobre los requisitos para obtener financiamiento. Siempre en un terreno potencial, no es descabellado suponer que un lineamiento sería cambiar las presiones desde los requisitos (sin eliminarlos, por supuesto) hacia las reciprocidades. Por reciprocidad se entiende aquellas variables que los agentes beneficiados se comprometen a mejorar como resultado del financiamiento (por ej. nivel de empleo, de exportaciones, de incorporación tecnológica), que se miden a través de indicadores de impacto. Un buen sistema de premios y castigos respecto de la calidad de esta reciprocidad podría mejorar todo el sistema.
En el fondo de la cuestión, en el ejemplo, se trata de una nueva cultura de riesgo. Un Estado con otra capacidad de asumir distintos riesgos ex ante pero con otra facultad de control para desplazar ese riesgo a las empresas que no cumplen con sus compromisos. Un Estado que asume otro riesgo en función de otro desarrollo. Para que este tipo de operatorias ex post sea exitosa se requiere, como se dijo, un Estado capaz de planificar con claridad el largo plazo.
Es ideal que la planificación sea integral, pero mientras tanto esto sea posible apostar a reductos de eficiencia y transparencia estatal en base a objetivos concretos, en instituciones claves, puede ser un segundo mejor viable para fortalecer el desarrollo de largo plazo.
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